LES FINANCES PUBLIQUES DE 2009 A 2012

LOI n° 2009-135 du 9 février 2009

de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté,
Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :

Article 1

Les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012.

CHAPITRE PREMIER : LES OBJECTIFS GENERAUX DE FINANCES PUBLIQUES Article 2

La programmation des finances publiques s'inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Elle traduit les incidences du plan de relance de l'économie, telles que retracées dans la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et la loi n°2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009. Elle s'établit comme suit, sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées :

1° Evolution du solde des administrations publiques :
 

(En points de PIB)

2° Evolution de la dette publique :

(En points de PIB)
 

  Article 3

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l'article 1er.

CHAPITRE II : L'EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

Article 4

L'évolution des dépenses de l'ensemble constitué par l'Etat, les organismes divers d'administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour la période 2009 à 2012 s'établit à 1,1 % en volume en moyenne annuelle.

  Article 5

La progression annuelle des dépenses de l'Etat n'excède pas, au cours de la période mentionnée à l'article 1er et à périmètre constant, hors effet de la loi n°2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, cette progression s'établit à 0,1 % en volume en 2009.

Article 6

En 2009, 2010 et 2011, les crédits alloués aux missions du budget général de l'Etat respectent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi, les montants suivants, exprimés en milliards d'euros :

 

Article 7

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, hors effet de la loi n°2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation.

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base évolue chaque année de 3,3 % en valeur, à périmètre constant, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi.

CHAPITRE III : LA MAITRISE DES RECETTES DE L'ETAT ET DE LA SECURITE SOCIALE

Article 9

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat, sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

  Article 10

I. ― Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes fiscales nettes de l'Etat par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :
 

II. ― Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature, cotisations et contributions sociales établies au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes de ces régimes par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :

Article 11

I. ― Au titre de chaque année de la période mentionnée à l'article 1er, les créations ou extensions :
1° De dépenses fiscales ;
2° Ainsi que de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, sont compensées par des suppressions ou diminutions de mesures relevant respectivement des 1° et 2°, pour un montant équivalent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi.

II. ― Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

CHAPITRE IV : LA MISE EN ŒUVRE DE LA PROGRAMMATION

Article 12

I. ― Le Gouvernement présente chaque année au Parlement :
1° Au plus tard le premier mardi d'octobre, l'objectif annuel de coût retenu pour les dépenses fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;
2° Au plus tard le 15 octobre, l'objectif annuel de coût des réductions, exonérations et abattements mentionnés au 2° de l'article 11 retenu pour l'exercice à venir et l'exercice en cours, ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations et abattements.

II. - A cette occasion, il présente également un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures visées à l'article 11 adoptées dans les douze mois qui précèdent ou prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l'année suivante.

III. - Dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute mesure visée à l'article 11, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur à la date de publication de la présente loi, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011.

Article 13

Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire et au plus tard avant le débat d'orientation budgétaire, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi. En cas d'écart par rapport à la programmation des finances publiques fixée à l'article 2, il précise les mesures envisagées pour l'année en cours et les années suivantes afin d'en assurer le respect.
La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat.

RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012

I. - Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble.
A. ― Les hypothèses macroéconomiques retenues.
1. La situation et les perspectives à court terme (2008-2009).
2. Les perspectives à moyen terme (2010-2012).

B. ― La stratégie d'ensemble.
1. Diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique.
2. La stratégie fiscale.
3. Se donner des règles de gouvernance en matière de recettes.

C. ― La trajectoire pour l'ensemble des administrations publiques.
1. L'évolution du solde structurel.
2. La part prise par chaque sous-secteur.
3. La trajectoire de dette.

II. - La contribution des administrations centrales.
A. ― Une maîtrise sans précédent des dépenses de l'Etat, dans un contexte particulièrement contraint.

B. ― L'évolution des recettes de l'Etat.
1. L'évolution des recettes fiscales nettes.
2. L'évolution des recettes non fiscales.

C. ― L'évolution du solde des comptes spéciaux.

D. ― Le solde de l'Etat.
1. En comptabilité budgétaire.
2. En comptabilité nationale.

E. ― L'évolution du solde des ODAC.
1. Un sous-secteur peu homogène.
2. Perspectives pluriannuelles.
3. La maîtrise de la dépense.

F. ― Les administrations publiques centrales dans leur ensemble.

III. - Le budget pluriannuel de l'Etat sur la période 2009-2011.
A. ― L'architecture du budget pluriannuel.
1. Le périmètre du budget pluriannuel.
2. Les plafonds de dépense sur trois ans.
3. L'articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles.

B. ― Une programmation triennale pour chaque politique publique.
1. Les politiques publiques d'intervention.
2. Les politiques de solidarité.
3. Les missions régaliennes.
4. Les missions de gestion de services publics.
5. Les autres missions.

C. ― La maîtrise de la masse salariale publique dans le cadre d'une nouvelle politique des ressources humaines.

D. ― Les concours de l'Etat aux collectivités locales augmenteront comme le reste des dépenses de l'Etat.

E. ― Les principes de fonctionnement du budget pluriannuel.
1. Le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission.
2. La prise en compte des variations d'inflation.
3. Le recours à la réserve de budgétisation.
4. L'ajustement des autorisations d'engagement.
5. Présentation au Parlement des ajustements opérés sur les plafonds pluriannuels.
6. Le principe de responsabilisation en exécution.

IV. - La contribution des administrations de sécurité sociale.
A. ― Garantir la pérennité de notre système social en assurant l'équilibre financier des administrations de sécurité sociale.
1. Rappel des objectifs poursuivis.
2. Le respect de cette trajectoire supposera des efforts structurels importants pour relever le défi du vieillissement démographique.
3. Cette trajectoire est atteignable.

B. ― La stratégie du Gouvernement pour les finances sociales repose sur trois leviers principaux.
1. Premier levier : poursuivre l'effort de maîtrise de la dépense et accroître son efficience.
2. Deuxième levier : préserver la ressource sociale, et compte tenu de l'impact différent du vieillissement selon les branches, la réallouer au regard des besoins sociaux.
3. Troisième levier : dès 2009, un effort significatif pour débuter la période de programmation sur des bases saines.

V. - La contribution des administrations publiques locales.
A. ― Une inflexion dans la dynamique des dépenses publiques locales est nécessaire au redressement du solde des APUL d'ici 2012.
B. ― Plusieurs facteurs devraient redonner aux collectivités locales une plus grande maîtrise de leurs dépenses.

 

RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012
 

La loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 met en œuvre, pour la première fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui consacre cette nouvelle catégorie de loi, appelée à définir " les orientations pluriannuelles des finances publiques et devant s'inscrire dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ".
Une telle démarche constitue une avancée majeure dans la manière d'appréhender nos comptes publics et un pas décisif vers leur redressement.
Là où la programmation pluriannuelle de finances publiques était, jusqu'à présent, élaborée par le seul Gouvernement, puis transmise aux instances communautaires dans le cadre de nos engagements européens, sans discussion ni validation parlementaire et sans véritable articulation avec les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale élaborés chaque année, la loi remédie à l'une et l'autre de ces carences.
Là où les comptes publics restaient une notion abstraite, juxtaposant des éléments élaborés séparément, la loi de programmation vient définir une trajectoire cohérente pour l'ensemble de nos finances publiques, la justifie par des hypothèses prudentes et la sous-tend par des réformes précises. Une fois votée par le Parlement, la loi aura vocation à servir de base à chacun des programmes de stabilité de la période sous revue.
Les dispositions du texte permettent en effet de fixer par la loi les objectifs de finances publiques, la trajectoire du retour à l'équilibre et la stratégie de redressement des comptes publics, tout en intégrant les effets du plan de relance de l'économie, traduits dans la loi de finances initiale puis dans la loi de finances rectificative pour 2009, dont les effets seront temporaires.
La maîtrise de la dépense constitue la clé de voûte de cette stratégie. L'objectif est particulièrement ambitieux, il revient à diviser par deux le rythme de croissance annuel de la dépense publique, pour la limiter à environ 1 % en volume. Cet objectif, atteint en 2008, contraste fortement avec les résultats observés au cours de la décennie précédente (croissance moyenne annuelle de 2,25 %).
Il est complété par un objectif de sécurisation des recettes publiques et de stabilisation du niveau des prélèvements obligatoires ; aucune augmentation de leur poids, qui impliquerait d'accepter une perte de compétitivité vis-à-vis de nos partenaires européens, n'est prévue ; leur baisse demeure un objectif du Gouvernement, qui sera mis en œuvre si le retour à l'équilibre s'opère plus rapidement que la loi de programmation le prévoit. A cet effet, celle-ci définit des règles de comportement qui crédibilisent la trajectoire en recettes de l'Etat et de la sécurité sociale, afin d'assurer le respect des niveaux prévus dans la programmation et de poser des limites au développement des dépenses fiscales et des niches sociales.
La loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de retour vers l'équilibre structurel des comptes publics. Cette stratégie sera mise en œuvre en tenant compte de l'évolution des conditions économiques, comme le prévoit le pacte de stabilité et de croissance révisé en 2005. Le Conseil Ecofin des 1er et 2 décembre 2008 puis le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 ont d'ailleurs approuvé un plan de relance européen face à la crise. Les Etats membres se sont mis d'accord sur le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance.
La stratégie du Gouvernement vise à mettre en évidence les efforts nécessaires pour chaque acteur de la dépense publique. Etat et autres organismes d'administration centrale, sécurité sociale et autres administrations de sécurité sociale, collectivités territoriales, tous doivent contribuer à la maîtrise de la dépense, mais à des niveaux d'ambition tenant compte de leurs charges comme de leurs marges de manœuvre et dans le respect de leur autonomie, complète ou de gestion.
Cette stratégie passe, enfin, par une programmation détaillée des dépenses de l'Etat sur trois ans, à même de faire face à la rigidité croissante du budget découlant du poids des dépenses héritées du passé, comme de donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes. Hors plan de relance de l'économie, dont les effets sont concentrés en 2009 principalement, la programmation proposée fait évoluer l'ensemble des dépenses de l'Etat comme l'inflation, soit une quasi-stabilité en valeur pour les dépenses autres que celles héritées du passé (dette, pensions) ou destinées aux collectivités territoriales et à l'Union européenne. Ces dernières sont incluses dans la norme de dépense, qui est en outre mise en œuvre sans recours à certains artifices (par exemple la débudgétisation de dépenses et leur financement par affectation de ressources fiscales prélevées sur les impôts existants) qui ont pu permettre, par le passé, de concrétiser optiquement la norme " zéro volume " là où la progression réelle des dépenses de l'Etat était, en réalité, très supérieure.

Le présent rapport comporte cinq parties :
― la première expose le contexte macroéconomique 2008-2009 et les hypothèses prises en compte pour élaborer la programmation des finances publiques, ainsi que la stratégie d'ensemble, en dépenses et en recettes toutes administrations publiques confondues ; elle précise également la part prise par chaque sous-secteur dans cet effort d'ensemble ;
― la deuxième porte sur la contribution des administrations centrales (Etat et organismes divers d'administration centrale, soit pour l'essentiel ses opérateurs) au redressement des comptes publics ;
― la troisième détaille la programmation triennale des dépenses de l'Etat. Elle expose la dynamique et les réformes sous-jacentes aux plafonds de dépense figurant à l'article 6 de la loi de programmation, ainsi que les règles de fonctionnement du budget pluriannuel ; elle expose l'articulation du plan de relance avec le budget triennal ;
― la quatrième expose la stratégie de redressement des comptes des administrations de sécurité sociale et, en particulier, de la sécurité sociale ;
― la cinquième porte sur l'évolution des comptes des administrations publiques locales.

I. - Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble

 

A. ― Les hypothèses macroéconomiques retenues

1. La situation et les perspectives à court terme (2008-2009)

Après avoir fait preuve de résistance jusqu'au début de l'année 2008 face au ralentissement en cours à l'échelle mondiale, l'activité a reculé en France au 2e trimestre et a progressé légèrement au 3e trimestre. Les dernières enquêtes de conjoncture dans l'industrie et les services et l'évolution récente des mises en chantier rendent probable une baisse de l'activité au 4e trimestre.
Depuis un an, l'environnement international s'est dégradé pour la France et ses partenaires européens. Sur la première moitié de l'année 2008, l'euro a continué de s'apprécier fortement et le prix du pétrole a atteint un record (y compris en euros). La baisse de régime de l'économie française est aussi reflétée dans la faiblesse de la demande intérieure. La consommation des ménages, qui évoluait sur un rythme moyen de + 2 1/2 % par an depuis 2000, est restée globalement stable au premier semestre 2008 en lien avec une inflation élevée qui a pesé sur le pouvoir d'achat.
Depuis l'automne 2008, les économies développées doivent faire face à une crise financière et économique d'une ampleur historique. Après une période de blocage en octobre, le fonctionnement des marchés interbancaires reste difficile. Le retournement du marché immobilier, amorcé dès la fin 2006, s'est poursuivi avec un recul de l'investissement des ménages. L'investissement des entreprises devrait fortement décélérer d'ici la fin de l'année 2008. La croissance française serait proche de 1 % en 2008.
En 2009, la crise financière continuerait de peser sur la croissance de la zone euro et en France. Le plan de relance annoncé le 4 décembre 2008 par le Président de la République amortirait ces effets défavorables de façon significative. Dans une hypothèse centrale, l'effet de ces mesures de relance atteindrait 0,8 point de PIB. En tenant compte du choix politique de ne pas compenser les moins-values fiscales liées au ralentissement de l'activité et de laisser ainsi fonctionner librement les stabilisateurs automatiques, l'effet favorable sur le PIB serait de 1 % en 2009.
Le ralentissement sensible de la demande mondiale adressée à la France et le maintien de conditions de financement peu favorables affecteraient tant les dépenses d'équipement des entreprises que l'investissement résidentiel des ménages en 2009. La baisse de l'activité mondiale devrait aussi se traduire par un ralentissement des exportations. Cet effet serait toutefois modéré par le recul de l'euro qui soutiendrait la compétitivité des exportateurs français. La forte baisse du prix du pétrole ― qui a été divisé par trois depuis l'été ― favoriserait un repli rapide de l'inflation et soutiendrait la consommation. Les mesures du Gouvernement participeraient à cette amélioration : la loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service du consommateur et la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 contribueraient au maintien de l'inflation à des niveaux contenus en favorisant la concurrence entre les distributeurs. La loi du 21 août 2007 sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, la loi pour le pouvoir d'achat du 8 février 2008 et certaines dispositions du plan de relance pour l'économie annoncé le 4 décembre 2008 soutiendront le revenu des ménages. Au total, la croissance française serait comprise entre 0,2 % et 0,5 % en 2009 sous l'hypothèse notamment que les variations de stocks au 4e trimestre 2008 restent contenues.
L'incertitude entourant ce scénario de croissance est cependant inhabituellement élevée. Les informations conjoncturelles disponibles pour les derniers mois de l'année 2008, avant l'annonce du plan de relance, sont mal orientées et reflètent l'attentisme des entrepreneurs dans les semaines qui ont suivi la faillite de Lehman Brothers. Les pays européens et les Etats-Unis ont rapidement mis en place des plans de relance de grande ampleur qui devraient amortir les effets défavorables de la crise. Le repli du prix du pétrole, supérieur à celui qui a été retenu pour la prévision, la forte baisse des taux directeurs, une normalisation en cours du marché interbancaire et de nouvelles mesures de relance chez nos partenaires devraient soutenir significativement l'activité. A l'inverse, une résorption plus lente des effets défavorables de la crise financière et/ou un déstockage de grande ampleur à l'hiver 2008-2009 pèseraient davantage sur la croissance en 2009.

Le scénario économique de la programmation pluriannuelle retient une hypothèse de croissance de 2 % en 2010 et 2 1/2 % par an à partir de 2011. Ce redressement de la croissance à partir de 2010 traduirait une normalisation progressive de l'environnement international ainsi que le rattrapage partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et en 2009. La croissance s'établirait ainsi en moyenne légèrement au-dessus de la croissance potentielle qui augmenterait progressivement pour atteindre 2,3 % à l'horizon 2012 en lien avec les réformes structurelles mises en œuvre par le Gouvernement sur les marchés des biens et services et sur le marché du travail.
Dans ce scénario, les réformes structurelles sur le marché du travail contribueraient à rapprocher progressivement l'économie du plein emploi à l'horizon 2012. Différents dispositifs sont susceptibles de jouer favorablement sur l'offre de travail : offre raisonnable d'emploi, revenu de solidarité active, plan national d'action concertée pour l'emploi des seniors notamment. Enfin, la création de Pôle emploi favoriserait un meilleur appariement entre la demande des entreprises d'une part et l'offre des demandeurs d'emploi d'autre part.
La croissance potentielle tirerait aussi profit de la stabilisation des heures par tête, en lien avec le régime d'exonérations fiscales et sociales sur les heures supplémentaires contenu dans la loi TEPA et avec la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.
Enfin, la mise en place de la loi de modernisation de l'économie et le triplement du crédit impôt-recherche seraient à l'origine d'une accélération de la productivité globale des facteurs qui expliquerait en partie le surcroît de la croissance potentielle à l'horizon 2012.

Tableau : principaux indicateurs du scénario
macroéconomique 2010-2012
 

L'objectif de moyen terme du Gouvernement est de revenir vers l'équilibre structurel des finances publiques en 2012 grâce à la maîtrise des dépenses publiques, tout en stabilisant le taux de prélèvements obligatoires.

Cette stratégie d'ensemble répond aux défis de long terme que l'économie française devra relever :
― le retour à l'équilibre du solde structurel est un levier puissant pour restaurer la soutenabilité de long terme des finances publiques dans un contexte de vieillissement, permettant de compléter les efforts de réforme structurelle des retraites : ainsi l'objectif de moyen terme de retour à l'équilibre structurel permettra de préfinancer, à hauteur de deux tiers, les dépenses additionnelles liées au vieillissement sur le long terme ;
― la réduction du poids des dépenses publiques permettra à terme de baisser le taux de prélèvements obligatoires et, partant, de renforcer la compétitivité de l'économie française et accroître son potentiel de croissance.

La stratégie réaffirmée du Gouvernement, au-delà des circonstances exceptionnelles actuelles, consiste à maîtriser la dépense dans la durée tout en préservant par ailleurs le ratio de recettes publiques. Ceci assure une consolidation structurelle régulière des finances publiques, tout en laissant jouer les stabilisateurs automatiques en période de ralentissement conjoncturel afin de ne pas mener une politique procyclique.
La crise financière actuelle, son impact brutal sur l'activité et les risques d'une récession durable appellent des mesures exceptionnelles. Celles-ci ne doivent remettre en cause ni la logique générale des réformes, ni la démarche engagée dans la durée. C'est dans cet esprit qu'a été conçu le plan de relance annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008.

Certaines des mesures prises dans le cadre des plans de sauvetage du système financier et de relance par l'investissement présentent un coût à court terme pour les finances publiques. Toutefois, elles ne remettent pas en question l'objectif d'assainissement des comptes publics :

― le plan de sauvetage du système financier ne pèse pas sur les finances publiques : les garanties de l'Etat sont rémunérées au taux de marché ; les apports en capitaux ― également rémunérés ― jouent mécaniquement à la hausse sur la dette publique brute mais n'affectent pas la dette publique nette et le déficit public. A terme, ces participations devraient être cédées, générant éventuellement une plus-value, et affectées au désendettement ;

― l'essentiel des mesures prises dans le cadre du plan de relance de l'investissement est temporaire ; les dépenses qui ne sont pas reconductibles pèseront essentiellement sur le déficit de l'année 2009 ; les investissements accélérés en 2009 et 2010 ne figureront plus dans la programmation des années suivantes.

Depuis la présentation du projet de loi de finances initiale et la dernière notification de finances publiques à la Commission européenne du 1er octobre 2008, le Gouvernement a révisé ses prévisions de croissance et de finances publiques. Dans un premier temps, le ralentissement de la croissance et la décision de laisser jouer les stabilisateurs automatiques ont amené le Gouvernement à réviser à la baisse sa prévision de croissance ; dans un second temps, le Gouvernement a tenu compte des effets du plan de relance sur les finances publiques annoncé le 4 décembre 2008 et modifié en conséquence ses prévisions en la matière. Compte tenu de la dégradation de la conjoncture, à la fois plus rapide et plus profonde qu'anticipé à la fin du mois d'octobre, la mise en œuvre du plan de relance, de façon coordonnée avec les autres pays européens, devrait permettre de réaliser les objectifs de croissance du Gouvernement en 2009.
 

1. Diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique

 

Le redressement de la situation de nos finances publiques passe par la maîtrise continue de la dépense publique. En volume, la progression moyenne de la dépense publique sur très longue période a été un peu supérieure à 2 % chaque année ; cette tendance s'est poursuivie sur la période récente, la progression des dépenses publiques atteignant environ 2 1/4 % par an sur les dix dernières années.
Le plan de relance de l'économie aura pour effet d'augmenter certains postes de dépenses en 2009 et 2010. Son impact sur les finances publiques est temporaire et très concentré sur l'exercice 2009.
La poursuite d'un objectif de solde structurel proche de l'équilibre en 2012 est maintenu. Il implique un effort de maîtrise de la dépense publique à partir de 2010 se traduisant par une évolution des dépenses deux fois moins dynamique que sa tendance de moyen terme. Une telle feuille de route est ambitieuse mais n'est pas hors d'atteinte, comme le montrent les expériences d'autres pays européens, notamment l'Allemagne.
 

Evolution des dépenses publiques sur longue période (%, en volume)
 

L'effort en dépense doit aussi être réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques tout en prenant en compte la dynamique spontanée des dépenses financées par chacun d'entre eux afin que les objectifs soient ambitieux mais atteignables.

On distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein de l'ensemble " administrations publiques " (APU) :
― l'Etat ;
― les organismes divers d'administration centrale (ODAC), qui composent avec l'Etat l'ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financés principalement soit par des subventions de l'Etat, soit par affectation de recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d'exercer une compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l'éducation) ;
― les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l'ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes), mais aussi les organismes divers d'administration locale (ou ODAL : centres communaux d'action sociale, caisses des écoles, services départementaux d'incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres consulaires...) ;
― les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers d'administration de sécurité sociale, ou ODASS (principalement les hôpitaux), et l'ensemble des régimes d'assurance sociale : régime général et régimes spéciaux (1) de sécurité sociale (branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse qui constituent le champ d'application de la LFSS), régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance chômage (Unédic).

________
(1) A l'exception des régimes d'employeur par lesquels celui-ci assure par lui-même ses salariés contre les risques sociaux.

Sur la dépense la plus directement pilotable, celle de l'Etat, l'objectif de maîtrise se traduit par une stabilisation des dépenses en euros constants (" zéro volume "), correspondant, pour les moyens des missions (dépenses hors charges de la dette, pensions et prélèvements sur recettes) à une stabilisation en euros courants hors plan de relance de l'économie.
Les organismes divers d'administration centrale (ODAC) seront aussi très directement associés à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat.
La démarche de maîtrise des dépenses sociales entreprise en 2008 sera maintenue avec un rythme d'évolution proche de 1 3/4 % en volume sur la période 2009-2012. La progression de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base (ONDAM) serait limitée à 3,3% en valeur entre 2009 et 2012, notamment grâce à une meilleure efficience du secteur hospitalier. L'accent mis sur l'emploi des seniors devrait limiter la hausse des dépenses de retraite avant le point d'étape prévu en 2010, alors que les plus petites retraites seront revalorisées. Enfin, la décrue du chômage sur la période de programmation et le retour progressif au plein emploi devraient largement contenir l'évolution des dépenses de l'assurance chômage.

Les dépenses des collectivités locales devraient aussi être moins dynamiques à l'avenir, compte tenu notamment des effets d'un cycle d'investissement moins marqué que le précédent ― hors plan de relance ―, d'une inflexion significative de la masse salariale et des dépenses sociales. La programmation repose ainsi sur une hypothèse de progression des dépenses locales limitée, compatible avec un retour très progressif à l'équilibre du solde des collectivités locales. L'augmentation des dépenses d'investissement en 2009 sera financée par l'augmentation des prélèvements sur recettes.

Si notre pays veut renouer durablement avec une croissance forte, s'il veut une économie compétitive et attractive, s'il veut offrir à ses citoyens une protection et des services publics de qualité, il doit faire de son système de prélèvements obligatoires un atout et non plus un handicap, même si cela implique des réformes difficiles.
Dans ce contexte, la fiscalité ne se résume pas à financer les dépenses. C'est tout autant un outil évolutif, au service des politiques économiques mises en œuvre par le Gouvernement et des engagements pris par le Président de la République, qui a fixé le cap des réformes, exclu toute augmentation des prélèvements obligatoires et défini une trajectoire de redressement des finances publiques à horizon 2012.
En conséquence, la réforme fiscale doit elle aussi être conçue non pas comme une réforme unique, à mettre en œuvre une fois pour toutes, mais comme un processus ordonné, qui implique de définir une stratégie à l'échelle de la mandature. Cette stratégie doit comporter plusieurs étapes, fixées en cohérence avec les priorités du Gouvernement, le rythme du travail parlementaire et l'avancement de la concertation engagée avec les élus et les représentants des contribuables.

C'est dans cet esprit qu'une première série de réformes structurantes a été mise en œuvre au cours des deux premières années de la mandature :
― avec l'exonération des heures supplémentaires, le crédit d'impôt sur l'acquisition de la résidence principale, le rachat des RTT, le déblocage anticipé de la participation ou encore la prochaine réforme de l'intéressement, le Gouvernement a mis notre système fiscal au service du travail et du pouvoir d'achat ;
― avec le triplement du crédit d'impôt recherche, la réduction d'ISF en faveur de l'investissement dans les PME et les mesures fiscales et sociales du projet de loi de modernisation de l'économie, il a commencé à mettre notre système fiscal au service de la croissance, de la compétitivité et du développement de l'économie, en donnant la priorité aux PME, qui créent le plus d'emplois.

Dans le prolongement des mesures déjà mises en œuvre, trois axes seront privilégiés par la politique fiscale au cours des prochaines années :
― la justice et l'équité fiscale, pour que chaque contribuable soit imposé en fonction de ses facultés contributives ;
― l'efficacité économique, pour que la fiscalité soit au service de la compétitivité, de l'investissement, de la croissance et de l'emploi ;
― l'efficacité environnementale, pour que la fiscalité devienne un outil au service d'une croissance durable et respectueuse de l'environnement.

Sur cette base a été engagée, dès la loi de finances initiale 2009, une nouvelle phase de la réforme fiscale, qui s'appuiera sur trois principes et comportera trois séries de mesures concrètes.

1° Mieux prendre en compte la justice fiscale :
La multiplication, dans notre système fiscal, d'avantages fiscaux dérogatoires ( niches fiscales ) pose un problème budgétaire mais aussi un problème d'équité, parce qu'elle signifie qu'à revenu ou à patrimoine égal deux contribuables peuvent être soumis à une charge fiscale sensiblement différente. Cette différence de traitement est la plus nette dans le cas des avantages non plafonnés, qui peuvent permettre à des contribuables très aisés d'échapper totalement à l'impôt.
C'est pourquoi le Gouvernement a souhaité traiter en priorité la question des dispositifs fiscaux dérogatoires non plafonnés, pour lesquels il a proposé des mesures concrètes dans un rapport remis au Parlement le 7 mai 2008. A cet égard, on peut noter la vitalité et la richesse du débat qui s'est engagé au cours des derniers mois et les propositions formulées par les parlementaires seront naturellement accueillies avec le plus grand intérêt.
Dans le cadre de la LFI 2009, un ensemble de mesures destinées à mettre en œuvre un plafonnement effectif des niches fiscales a été adopté afin de mettre un terme aux situations les plus inéquitables. Sur le plafonnement global des niches fiscales, les débats menés à l'occasion de l'examen du PLF 2009 ont permis de mettre en place un dispositif équilibré de plafonnement. Dans un second temps, le Gouvernement engagera une remise à plat de l'ensemble des dépenses fiscales dérogatoires, afin de s'assurer de leur pertinence et de leur utilité. Comme le débat sur le financement du RSA a permis de le rappeler, les situations choquantes du point de vue de la justice fiscale ne sont pas celles des contribuables dont l'impôt se monte à 50 % de leur revenu, mais bien celles des contribuables qui s'exonèrent totalement de l'impôt sur le revenu par le recours à de multiples dispositifs d'exonération fiscales.
Dans la même perspective d'équité, le Gouvernement proposera également, dans les prochains mois, une réforme des valeurs locatives qui servent de base à la fiscalité locale (taxe d'habitation, taxes foncières et part foncière de la taxe professionnelle). En effet, ces valeurs locatives n'ont pas été révisées depuis près de quarante ans, et sont aujourd'hui en décalage profond par rapport à la valeur réelle des biens concernés. Les mesures envisagées, qui ont déjà été soumises pour concertation aux principales associations d'élus locaux, auront pour objet d'aller vers plus d'équité entre les contribuables en mettant en adéquation la charge fiscale avec la valeur réelle de leur bien. Elles permettront également aux collectivités territoriales de disposer d'impôts fonciers plus justes, plus modernes et plus efficaces, en évitant les transferts inappropriés entre collectivités.

2° La fiscalité applicable aux investissements sera pour le Gouvernement une priorité essentielle :
Sans équivalent en Europe, la taxe professionnelle est l'impôt le plus handicapant pour la croissance et la compétitivité de notre économie, car elle pénalise directement ceux qui investissent en France et touche prioritairement les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale et aux délocalisations, comme l'industrie. En outre, cet impôt, dont le produit est réparti entre cinq catégories de bénéficiaires, est en réalité acquitté à 40 % par l'Etat, ce qui contribue à déresponsabiliser les collectivités et à brouiller leur relation avec les contribuables locaux.
Néanmoins, la taxe professionnelle n'est pas seulement l'une des principales sources de financement des collectivités territoriales, elle est aussi un élément structurant pour nos intercommunalités et un outil au service de la décentralisation.
Conformément à l'annonce du Président de la République du 23 octobre 2008, la loi de finances rectificative pour 2008 comprend une nouvelle exonération de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux. Afin de soutenir l'investissement des entreprises, un dégrèvement permanent visant les investissements réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009 a été décidé.
La réforme complète de la taxe professionnelle passe par un dialogue avec les collectivités. Le Comité pour la réforme des collectivités locales, mis en place par un décret du 22 octobre 2008 et présidé par Edouard Balladur, formulera dans son rapport qui sera remis avant le 1er mars 2009 des recommandations sur le financement des collectivités locales qui pourront guider la réflexion du Gouvernement.
Les enjeux sont avant tout économiques mais concernent également le financement des collectivités territoriales et son articulation avec la problématique du partage des compétences entre elles. Il conviendra de rechercher un juste équilibre permettant de concilier ces objectifs et de définir un système fiscal plus moderne, plus adapté aux besoins locaux, plus juste pour les contribuables et moins pénalisant pour notre économie.
3° Notre système de prélèvements obligatoires doit tirer les conséquences des orientations dégagées à l'occasion du Grenelle de l'environnement, pour que la fiscalité accompagne l'évolution des comportements vers une attitude plus respectueuse de l'environnement :
La LFI 2009 comporte un ensemble de mesures significatives destinées à mettre en application cette orientation. Ces mesures concernent notamment le secteur du transport de marchandises et le secteur du bâtiment, avec la réforme du crédit d'impôt développement durable et le verdissement du crédit d'impôt en faveur de l'acquisition de la résidence principale et du prêt à taux zéro.
Enfin, le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'instauration d'une contribution climat-énergie. La création d'une telle contribution ne pourra être décidée, le moment venu, que s'il apparaît qu'elle ne pèsera pas sur le pouvoir d'achat des ménages et que le prix de marché des énergies fossiles ne reflète pas les coûts environnementaux associés à leur consommation.
Outre les sujets énumérés ci-dessus, les réflexions sur notre système fiscal pourront également porter sur d'autres thèmes cohérents avec ces axes de la politique fiscale du Gouvernement. Elles devront intégrer les évolutions en cours de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active. Elles pourront également s'articuler avec les travaux du Haut Comité de place. Elles intégreront les évolutions déjà décidées, par exemple la suppression progressive de l'impôt forfaitaire annuel (IFA) décidée en LFI 2009.
 

b) Stabiliser les prélèvements obligatoires sur la période de programmation

______________
(2) Soit les mesures votées ou présentées dans les projets de loi soumis au Parlement jusqu'à fin septembre 2008, ainsi que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
 

3. Se donner des règles de gouvernance en matière de recettes

a) Règle générale

Pour les recettes maîtrisées par l'Etat, le choix du Gouvernement, exprimé par l'article 10 de la loi de programmation, permet à la fois le respect de la trajectoire des comptes publics et d'éventuels ajustements ciblés d'impôts, pour autant que ces derniers soient compensés par des augmentations.
Ainsi, tant que le niveau des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale prévu par la loi de programmation n'est pas atteint, les mesures nouvelles ayant un impact à la baisse sur le niveau des recettes fiscales et/ou des cotisations ou contributions sociales seront gagées, sur l'ensemble de la période de programmation, par une augmentation à due concurrence de ces recettes.
Les effets procycliques en bas de cycle sont ainsi évités, puisque si le montant de recettes prévu dans la programmation n'est pas atteint à cause d'une baisse de la croissance il ne sera pas procédé à une augmentation d'impôts ou de cotisations afin d'atteindre le niveau de recettes initialement prévu, ce qui permet de laisser jouer les stabilisateurs automatiques.
Concrètement, chaque année, à l'occasion du bilan sur la mise en œuvre de la loi de programmation établi au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, il sera procédé à une évaluation de l'impact des mesures nouvelles sur la trajectoire globale des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale pour les années écoulées depuis le début de la programmation. Si le niveau des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale prévu par la loi de programmation n'est pas atteint, le coût net des mesures nouvelles sera compensé, dans le prochain PLF et/ou le prochain PLFSS.

C. ― La trajectoire pour l'ensemble des administrations publiques
 

Les engagements européens de la France : le pacte de stabilité et de croissance

Définition du solde structurel
 

2. La part prise par chaque sous-secteur

Pour une année donnée, l'augmentation de la dette publique n'est en général pas la contrepartie exacte du déficit public de l'année. En effet, la dette maastrichtienne est une dette brute, c'est-à-dire une dette dont on ne déduit pas l'actif détenu par les administrations publiques. En conséquence, la variation de la dette publique est affectée par les " flux de créances " (achats et ventes d'actifs), qui traduisent la gestion patrimoniale des administrations publiques, et notamment par deux grands types d'opérations :
― en premier lieu, pour financer le déficit, on peut recourir à d'autres moyens que l'émission de dette publique, par exemple en puisant dans l'actif via des privatisations ou par la réduction de la trésorerie disponible ;
― en outre, un certain nombre d'acteurs de la sphère des administrations publiques (comme le fonds de réserve pour les retraites, les régimes complémentaires de retraite notamment) peuvent utiliser leurs ressources de financement pour acheter des actifs (actions, etc.). La capacité de financement dont ils disposent ne vient donc pas en réduction de la dette publique lorsqu'ils achètent des actifs qui ne sont pas émis par d'autres administrations publiques.

 

L'évolution des dépenses de l'Etat à champ constant, hors plan de relance de l'économie, est limitée à l'inflation sur la période 2009-2012, soit une évolution en valeur de 1,6 % en 2009, correspondant à une augmentation de 0,1 % en volume puis de 1,75 % en 2010, 2011 et 2012, soit une stricte stabilité en volume.
Cet effort de maîtrise des dépenses est d'autant plus ambitieux que :
― il s'applique, comme dans la loi de finances pour 2008, sur un périmètre élargi, qui comprend désormais non seulement les crédits du budget général de l'Etat, mais également les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne ainsi que les affectations de recettes. La stabilisation des dépenses en volume sur ce périmètre élargi constitue une inflexion significative par rapport aux tendances passées ;
― il s'accompagne, dans le plein respect du principe de sincérité budgétaire, d'un effort renforcé pour lutter contre les sous-budgétisations chroniques.
Cet effort, engagé dès la présentation du PLF 2008 en septembre dernier, est poursuivi dans le budget pluriannuel, qu'il s'agisse par exemple de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges sociales, de l'hébergement d'urgence, de l'aide médicale d'Etat ou des opérations de maintien de la paix. Globalement ces remises à niveau de crédits atteignent environ 1 Md€ en 2009 et portent principalement sur les exonérations de charges sociales, notamment outre-mer, l'hébergement d'urgence, les contributions au Fonds européen de développement et les opérations de maintien de la paix ;
― il finance les priorités fixées par le Président de la République : la remise à niveau de notre système d'enseignement supérieur et de recherche, la promotion d'une croissance verte , qui nécessite des investissements importants, un effort de modernisation de nos équipements de défense ;
― la progression des dépenses héritées du passé est plus dynamique qu'auparavant et préempte une part croissante des marges de manœuvre de l'Etat :
― l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom accroît les dépenses de pensions. Ce phénomène est accentué en 2009 par les effets du choc d'inflation de 2008 compte tenu des règles d'indexation des prestations. Les dépenses de pensions progressent ainsi de près de 2,4 Md€ en moyenne par an sur la période 2009-2011 ;
― les charges de la dette s'accroissent de 1,7 Md€ par an en moyenne entre 2008 et 2011, hors impact du plan de relance de l'économie. Cette situation contraste fortement avec celle observée ces dernières années. En effet, l'impact de l'augmentation du stock de dette sur les charges d'intérêt était compensé par la baisse des taux d'intérêt. Ainsi, les charges de la dette ont été quasiment stables entre 2003 et 2007 (+ 0,5 Md€ en moyenne par an).
Au total, pensions et charges de la dette, qui représentaient moins de 30 % de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2007, absorbent désormais, hors effet du plan de relance de l'économie, près de 70 % des marges de manœuvre.

Comparaison des marges de manœuvre de la période 2003-2007 et de la période 2008-2011 (hors plan de relance)

(sur le total de la marge de manœuvre annuelle, part prise par chacune des composantes du budget, sur le périmètre de la norme de dépense élargie)

A ces dépenses héritées du passé s'ajoutent :
― les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne, qui progressent de près de 1 Md€ sur l'ensemble de la période ;
― les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui progressent comme l'inflation (+ 1 Md€ par an en moyenne sur la période), sauf en 2009 (+ 0,5 % en volume) ;
― la mise en place d'une réserve de budgétisation ― provision non affectée à ce stade qui paraît indispensable dans le cadre d'un budget pluriannuel pour faire face aux aléas de la prévision sur les dépenses inéluctables.
Au total, la quasi-totalité de la marge de manœuvre est absorbée par la progression de ces dépenses : les moyens des politiques publiques financées par le budget général (dépenses de personnel, de fonctionnement, d'intervention et d'investissement) sont donc en moyenne stabilisés en euros courants, contre une progression moyenne de 3 Md€ par an entre 1997 et 2007 également en euros courants. Ainsi, le budget pluriannuel 2009-2011 fait apparaître un effort d'économies de 9 Md€ par rapport à la tendance antérieure, principalement grâce à la révision générale des politiques publiques, qui a permis de mettre des réformes de l'action de l'Etat au service de la maîtrise des dépenses.
Enfin, l'impact du plan de relance de l'économie sur le budget de l'Etat est limité aux années 2009 et 2010, conformément au souhait du Gouvernement de soutenir l'activité de manière rapide et temporaire. En tenant compte de l'impact budgétaire du plan de relance, les dépenses de l'Etat augmentent en 2009 de 3,9 % en volume à périmètre constant, mais diminuent de 3,2 % dès 2010. Une part importante de ces dépenses ― 2,5 Md€ d'investissement et 1 Md€ de majoration des avances sur marchés publics de l'Etat, soit 3,5 Md€ au total ― correspond à l'anticipation en 2009-2010 de dépenses déjà prévues. Sur ces 3,5 Md€ de dépenses anticipées, 1,5 Md€ (dont 1 Md€ pour la majoration des avances) correspond à des dépenses initialement prévues en 2010 et 2011 et 2 Md€ pour les années suivantes. C'est pourquoi, en conséquence des ouvertures de crédits du plan de relance sur 2009-2010, 1,5 Md€ de réductions de crédits sont intégrées par rapport à la programmation triennale initiale, dont 510 M€ en 2010 et près de 1 Md€ en 2011 (986 M€). Compte tenu de l'évolution des taux d'intérêt, les abattements ainsi réalisés permettront de financer le surcroît de charge de la dette lié à l'évolution des déficits.

___________
(5) Les mesures de périmètre relatives à la décentralisation de personnels sont par nature déséquilibrées en recettes et en dépenses du fait de la compensation par l'Etat des cotisations retraite.
 

B. ― L'évolution des recettes de l'Etat

1. L'évolution des recettes fiscales nettes

En 2009, à nomenclature constante, les recettes fiscales nettes y compris plan de relance, seraient en recul de 3,8 Md€ par rapport à 2008, du fait de trois phénomènes :
― tout d'abord, l'environnement macroéconomique : la faible croissance en 2008 devrait peser sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés ; la faible croissance en 2009 sur la TVA. Au total, l'évolution spontanée des recettes fiscales nettes devrait être quasiment nulle ;
― les mesures nouvelles adoptées avant le PLF 2009 continueraient à monter en puissance (crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt, exonération des heures supplémentaires et crédit d'impôt-recherche) ;
― hors financement de l'audiovisuel public et hors plan de relance, les mesures nouvelles adoptées en LFI 2009 auraient en revanche un coût globalement nul (l'aménagement du régime des biocarburants compensant la suppression progressive de l'imposition forfaitaire annuelle, l'IFA).
Par ailleurs, le plan de relance inclut un important volet fiscal visant à accélérer le remboursement par l'Etat des montants dus aux agents économiques, pour un total de 9,2 Md€ en recette.
Ce montant correspond :
― à l'anticipation du paiement du crédit impôt-recherche, dès le début de l'année 2009 ;
― à la mensualisation des remboursements de crédits de TVA aux entreprises, mesure dont la pérennisation n'engendrera aucun surcoût pour les finances publiques pour les années postérieures à 2009 ;
― au remboursement par anticipation aux entreprises des créances au titre de leurs reports en arrière de déficits dans le cadre de l'impôt sur les sociétés. Cette mesure bénéficiera par construction à des entreprises devenues déficitaires, les entreprises concernées étant par ailleurs en quasi-totalité des PME.
Dès 2010, l'effet du plan de relance sur les recettes fiscales de l'Etat devrait être globalement neutre : en effet, le coût de la mise en place d'un amortissement accéléré des investissements réalisés en 2009 et du doublement du prêt à taux zéro pour l'achat d'un logement neuf afin de soutenir l'investissement immobilier des ménages devrait être compensé par de moindres crédits d'impôt-recherche ainsi que de moindres reports de déficits dans le cadre de l'impôt sur les sociétés. A partir de 2011, les mesures fiscales du plan de relance favorables à la trésorerie des entreprises cesseront complètement de peser sur les recettes de l'Etat. Ceci, combiné au retour à une croissance plus soutenue, devrait permettre de retrouver des évolutions de recettes fiscales nettes plus favorables.

2. L'évolution des recettes non fiscales
 

D. ― Le solde de l'Etat

1. En comptabilité budgétaire

Etat (présentation courante, en Md€)
 

(plan de relance - fournisseurs Défense)

Note : dans le cadre du plan de relance de l'économie, 500 M€ seront consommés en 2009 pour le paiement d'arriérés de facture aux fournisseurs de la défense, à partir des crédits reportés : ils s'ajoutent donc aux ouvertures de crédits de la loi de finances rectificative.
 

2. Perspectives pluriannuelles

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(7) Les recettes de privatisations ont été encaissées au 4e trimestre 2006 et versées à la caisse de la dette publique (CDP) sous la forme d'une dotation en capital, améliorant d'autant le solde de financement de la CDP, donc du sous-secteur ODAC. Le remboursement de la dette de l'Etat à la sécurité sociale a été effectif en 2007 et a ainsi temporairement dégradé le solde du sous-secteur ODAC. Cette opération est neutre du point de vue du solde de l'ensemble des administrations publiques.
(8) L'AFITF et OSEO ont bénéficié de dotations en capital fin 2005 et ont ensuite consommé tout ou partie de ces dotations en 2006, 2007 et 2008. Ces consommations ont dégradé, à due concurrence, le solde des ODAC sur ces trois exercices. A contrario, la démarche retenue en 2009 (inscription d'une subvention au budget de l'Etat) améliore ce solde.
 

3. La maîtrise de la dépense
 

F. ― Les administrations publiques centrales dans leur ensemble

A. ― L'architecture du budget pluriannuel

  1. Le périmètre du budget pluriannuel

Le budget triennal a été élaboré en raisonnant, conformément aux demandes du Parlement, sur un périmètre plus large que les seuls crédits des missions. Le plafond global de dépense comprend ainsi, pour chacune des années de la programmation :
― l'ensemble des crédits du budget général de l'Etat ;
― les prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;
― les affectations de recettes, sauf exceptions explicitées ci-dessous.

Pour pouvoir passer du plafond d'un exercice au plafond de l'exercice suivant, il convient toutefois de neutraliser les effets des changements de périmètre de dépenses prises en charge par l'Etat. A défaut, le respect de la règle que s'est donnée le Gouvernement, dénommée norme de dépense, pour construire les budgets successifs (au cas concret, une évolution limitée à l'inflation), ne pourrait pas être correctement apprécié.
Ainsi, les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique sont pris en compte dans le calcul de cette norme de dépense. A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du budget de l'Etat ou un transfert entre l'Etat et une autre entité, appelés mesures de périmètre, ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul.

Les mesures de périmètre recouvrent les situations dans lesquelles l'Etat :
― transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources permettant de la financer ;
― inscrit à son budget une dépense nouvelle auparavant financée par un autre acteur, ainsi que les recettes correspondantes ;
― prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure ; le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante au sein du budget général d'une taxe affectée à un opérateur et des dépenses qu'elle finance. Le troisième cas de figure, enfin, n'accroît pas la dépense publique, puisque celle-ci existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans les soldes publics selon les règles de la comptabilité nationale.
Il convient par ailleurs de préciser les modalités de prise en compte des affectations de recettes dans la norme de dépense.
De manière générale, lorsque l'Etat décide d'affecter une taxe à une autre entité sans lui transférer une charge correspondante, le montant de l'affectation est à prendre en compte dans la norme de dépense, car ce transfert induit une dépense nouvelle.

Le terme d'affectation recouvre toutefois plusieurs cas de figure : l'Etat peut en effet décider :
― soit d'affecter une recette existante du budget général ;
― soit d'accroître une recette déjà partiellement ou totalement affectée ;
― soit de créer de nouvelles recettes affectées.

Dans le premier cas, l'affectation de recettes dégrade le solde de l'Etat ; elle est systématiquement prise en compte dans la norme de dépense, sauf si elle s'accompagne d'un transfert de dépense du même montant, ou lorsque l'affectation contribue à l'équilibre financier des administrations de sécurité sociale.

Dans les deux autres cas (neutres sur le solde de l'Etat), l'affectation de recettes est par exception considérée comme n'ayant pas d'impact sur la norme de dépense :
― lorsque l'affectation compense une réduction de prélèvements obligatoires affectés à une autre personne morale ; elle n'accroît ainsi pas la dépense publique ;
― lorsque la recette affectée n'est pas un prélèvement obligatoire, dans le cas des créations de redevances notamment ;
― lorsque la taxe suit une logique de service rendu ou constitue une forme de contrepartie, en application du principe pollueur-payeur.

Conformément aux dispositions de l'article 5 de la présente loi de programmation, le plafond global de dépense n'augmente pas plus vite d'une année sur l'autre que l'évolution prévisionnelle des prix associée à cette loi ou l'évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances de l'année si celle-ci est supérieure.
 

 

Le budget pluriannuel comporte, sur chacune des trois années de la programmation, un plafond de dépense global, distinguant les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes et des plafonds pour chacune des missions. Ces derniers sont exprimés en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en distinguant, pour les missions supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions au compte d'affectation spéciale pensions.
Le plafond global de dépense de l'Etat est établi pour trois ans. Il présente un caractère non révisable, sous réserve des modalités de prise en compte de l'évolution prévisionnelle des prix qui sont précisées infra au paragraphe E.
Pour l'année 2009, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux de la LFI pour 2009.
Pour l'année 2010, les plafonds sont fixés par mission et complétés d'une répartition indicative des crédits par programme, présentée dans les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2009. Ces plafonds sont non révisables, sous réserve des modalités de prise en compte de l'évolution prévisionnelle des prix, des modalités d'abondement par la réserve de budgétisation et des modalités d'ajustement des autorisations d'engagement prévues au paragraphe E.
Pour 2011, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements complémentaires, dans le respect du plafond global de dépense et de l'économie générale de la programmation.
 

B. ― Une programmation triennale pour chaque politique publique

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(9) Tous les chiffres ci-dessous correspondent aux crédits y compris contributions au compte d'affectation spéciale Pensions.
 

1. Les politiques publiques d'intervention

2. Les politiques de solidarité
 

L'évolution des moyens et des effectifs consacrés à la gestion des finances publiques et des ressources humaines (11,2 Md€ en 2008) traduit les importants gains de productivité liés notamment à l'informatisation des procédures. La création de la direction générale des finances publiques, administration fiscale unique qui rapproche les anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, améliorera et simplifiera les services rendus au contribuable tout en élargissant le champ des mutualisations. L'évolution des crédits de la mission permet la poursuite du financement de la modernisation des processus de gestion, à la fois sur la chaîne de la dépense de l'Etat et la paye (avec la mise en place à terme d'un opérateur national), afin de permettre des gains de productivité dans la durée.
Un programme Entretien des bâtiments de l'Etat, regroupant les crédits consacrés à l'entretien du parc soumis à loyers budgétaires, sera mis en place à compter de 2009 pour garantir l'effectivité des travaux d'entretien et la bonne gestion du patrimoine de l'Etat.
Les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l'Etat (2,6 Md€ en 2008) seront réduits grâce à la conjonction de plusieurs réformes :
― la réforme de l'organisation territoriale de l'Etat avec l'affirmation de l'échelon régional comme échelon de droit commun ;
― l'évolution des missions des préfectures et des sous-préfectures, avec l'allégement du contrôle de légalité et la centralisation de son traitement en préfecture ;
― l'amélioration des mutualisations de fonctions supports et plus généralement de leur efficience ;
― la poursuite de l'industrialisation des processus dans l'établissement des titres (permis de conduire et titres d'identité) et leur modernisation, qui aboutira à la fourniture d'un meilleur service pour les usagers (carte d'identité électronique sécurisée). La nouvelle tarification des titres permettra d'assurer le financement des coûts de production et de gestion ;
― la rationalisation du processus de délivrance des titres, avec le rapprochement des guichets au plus près des citoyens (en mairie).

La mise en œuvre de ces réformes dégagera des gains de productivité importants tout en permettant d'améliorer le service rendu.
 

C. ― La maîtrise de la masse salariale publique dans le cadre d'une nouvelle politique des ressources humaines

La révision générale des politiques publiques a permis d'identifier les réformes autorisant une évolution profonde des effectifs de la fonction publique. Il était crucial de tenir compte des évolutions démographiques majeures dans les quatre prochaines années afin de moderniser durablement notre fonction publique.
L'enjeu pour les finances publiques est essentiel : l'augmentation actuelle de la part des pensions de fonctionnaires dans le budget de l'Etat souligne l'impact de long terme du rythme de recrutement sur les dépenses de l'Etat.
Ainsi, le coût net actualisé d'un fonctionnaire pour l'Etat est estimé à 1 M€. Ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite sur la mandature est donc financièrement équivalent à réduire notre endettement de 150 Md€, même si le rendement financier à court terme de cette évolution est plus faible.
En 2009, ce sont ainsi 30 600 départs en retraite qui ne seront pas remplacés dans les services de l'Etat grâce à des réformes améliorant la qualité et la productivité du service public. C'est une ambition forte, supérieure au résultat atteint en 2008 (― 22 900), qui dépassait pourtant déjà de plus de 10 000 équivalents temps plein celui de 2007. Cet effort de productivité sera poursuivi et amplifié en 2010 et 2011. Les opérateurs sont également associés à cet effort : leurs effectifs seront ainsi réduits d'environ 1 100 ETP en 2009.

 

Variation des effectifs en loi de finances
 

Cet effort permet d'atteindre quasiment, dès la première année du budget pluriannuel, l'objectif de non-remplacement d'un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Au final, à l'exception du ministère de la justice, tous les ministères voient leurs effectifs réduits. A l'inverse d'une logique systématique ou arithmétique qui serait vouée à l'échec, l'effort demandé découle toujours des réformes mises en œuvre. Certains ministères font plus que la moyenne, d'autres moins, mais, lors de la RGPP, la recherche des gains de productivité a été poursuivie par tous avec la même intensité.
L'effort de non-remplacement des départs à la retraite est plus faible pour les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche ; il est au contraire plus élevé pour les ministères du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de l'agriculture et de la pêche, de la défense, de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Toutefois, même au sein des ministères où l'effort global est moins élevé, certaines fonctions affichent des gains de productivité aussi importants qu'ailleurs.
Ces non-remplacements s'accompagnent, comme cela avait été annoncé par le Président de la République, d'un retour aux fonctionnaires des économies induites à hauteur d'au moins 50 % ( retour catégoriel sous forme indiciaire ou indemnitaire).
Pour la première fois, à l'occasion du budget pluriannuel, l'évolution du point de la fonction publique a été discutée très en amont et sur trois ans.

Ceci a permis d'intégrer dans le budget les mesures générales suivantes :
― une hausse du point fonction publique de 0,5 % par an au 1er juillet chaque année de la période de programmation ;
― une hausse supplémentaire de 0,3 % au 1er octobre 2009 ;
― le versement en 2009 d'une garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) exceptionnelle, visant à couvrir le pic d'inflation 2008 et un dispositif similaire de garantie individuelle de pouvoir d'achat pour 2011.
La combinaison de ces mesures, du schéma d'emploi ― fondé sur un strict respect du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite en 2010 et 2011 ―, et de l'intéressement des agents aux suppressions d'emplois par le " retour catégoriel " se traduit par la quasi-stabilisation de la masse salariale de l'Etat en valeur, qui passe de 85,8 Md€ en LFI 2008 à 86,6 Md€ en 2011 (hors contributions au CAS pensions), soit une progression moyenne de 0,3 % par an.

D. ― Les concours de l'Etat aux collectivités locales augmenteront comme le reste des dépenses de l'Etat

E. ― Les principes de fonctionnement du budget pluriannuel
 

1. Le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission

2. La prise en compte des variations d'inflation

3. Le recours à la réserve de budgétisation

4. L'ajustement des autorisations d'engagement

5. Présentation au Parlement des ajustements opérés sur les plafonds pluriannuels

6. Le principe de responsabilisation en exécution

IV. - La contribution des administrations de sécurité sociale

A. ― Garantir la pérennité de notre système social
en assurant l'équilibre financier des administrations de sécurité sociale

1. Rappel des objectifs poursuivis

2. Le respect de cette trajectoire supposera des efforts structurels importants
pour relever le défi du vieillissement démographique

3. Cette trajectoire est atteignable

d) Pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP)

V. - La contribution des administrations publiques locales

A. ― Une inflexion dans la dynamique des dépenses publiques locales
est nécessaire au redressement du solde des APUL d'ici 2012

B. ― Plusieurs facteurs devraient redonner aux collectivités locales
une plus grande maîtrise de leurs dépenses

L'orientation des dépenses des collectivités locales dépend au premier chef des choix opérés par les collectivités. Leur retour à l'équilibre ne pourra évidemment se réaliser qu'avec leur participation active.
Plusieurs facteurs de modération des dépenses devraient contribuer à leur maîtrise sur la période :
 

a) Une évolution plus limitée des facteurs objectifs de croissance de la dépense est attendue

Deux points peuvent plus particulièrement être soulignés :
Les dépenses de fonctionnement, tirées au sein des dépenses locales par la progression des dépenses du secteur communal (communes et groupements de communes), bénéficieront de l'effet de consolidation de l'intercommunalité ; la montée en charge des intercommunalités, qui a pu entraîner dans un premier temps une croissance des dépenses, est désormais achevée. La stabilisation de la carte de l'intercommunalité va permettre d'ouvrir le champ à une réflexion plus approfondie sur la rationalisation des dépenses entre chaque acteur du secteur communal.
Les dépenses sociales devraient connaître une relative modération : la mise en œuvre du revenu de solidarité active à compter de juin 2009 créera notamment un contexte favorable à une plus grande maîtrise des dépenses sociales.
 

b) Le Gouvernement s'engage au côté des collectivités locales dans la maîtrise de leurs dépenses

Deux voies sont plus particulièrement suivies :
Les collectivités locales ont été associées à la définition d'une évolution des dépenses de personnel modérée sur les trois prochaines années : la progression limitée du point fonction publique permettra de redonner des marges de manœuvre au sein d'une progression de masse salariale traditionnellement très dynamique.
Le Gouvernement s'engage par ailleurs avec les collectivités territoriales à une rationalisation des dépenses mises à leur charge. Deux principes ont été actés : d'ici à 2011 l'Etat n'entend pas poursuivre de transferts de compétences au-delà de l'achèvement des transferts liés à l'acte II de la décentralisation. En outre, afin de mieux associer les collectivités à la mise en œuvre de normes réglementaires pesant sur leurs budgets, l'Etat a souhaité que soit créée une commission consultative d'évaluation des normes au sein du comité des finances locales. Cette instance permettra une meilleure prise en compte des contraintes des collectivités dans la production normative de l'Etat. Plus largement, la conférence nationale des exécutifs, qui s'est réunie début juillet et qui se réunira à nouveau à plusieurs reprises cet automne, contribuera à nourrir le débat notamment financier entre l'Etat et les collectivités territoriales.
 

c) Des marges de manœuvre peuvent être retrouvées par la recherche d'économies
issues de la clarification de la répartition des compétences

Ainsi, une organisation plus efficiente des strates de collectivités, notamment des rapports entre les structures intercommunales et leurs communes membres, permettrait de rationaliser la gestion des collectivités territoriales et de dégager des marges supplémentaires pour celle-ci. La transposition de la RGPP au niveau local initiée par certaines collectivités pourrait également y contribuer. Ces différentes mesures aboutiraient alors à un ralentissement du rythme de création d'emplois et d'évolution des dépenses de fonctionnement courant.
 

La présente loi de programmation marque une nouvelle étape dans la réflexion sur les finances publiques de notre pays. Après la création des PLFSS, l'instauration du débat d'orientation budgétaire, devenu le débat d'orientation des finances publiques, l'élaboration de la LOLF puis de la LOLFSS, cette loi complète le processus de pilotage et d'appropriation des finances publiques par la représentation nationale.
Le Gouvernement souhaite aussi montrer sa détermination, une fois surmontée l'actuelle crise économique majeure, à respecter les engagements de rétablissement structurel des finances publiques pris devant les partenaires membres de l'Union européenne et devant les Français.